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問題 | 存量產(chǎn)業(yè)空間治理難點

不同規(guī)劃功能項目價值不同，造成市場對不同城市更新項目類型熱度分化嚴(yán)重。隨著深圳對早期“工改工”地產(chǎn)化漏洞打上“政策補丁”之后，現(xiàn)行“工改工”項目普遍遇冷，全市“工改工”計劃實施率不足30%；東莞不得不采用“肥瘦搭配”的機制，從政府層面強力推進(jìn)“工改工”實施。

過去的土地整備以空地征收為主，項目推進(jìn)相對簡單；而隨著存量空地的逐步消耗，伴隨著城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、低端產(chǎn)能逐步淘汰的過程，土地整備主要對象將變成粗放低效的建成區(qū)，在此過程中政府需支付大量土地整備資金，政府成本大幅提升，項目推進(jìn)難度大幅提升。

由于城市更新由政府引導(dǎo)，市場推動，采用市場開發(fā)主體與權(quán)利人協(xié)商的方式確定補償標(biāo)準(zhǔn)，以追求項目實施效率為目標(biāo)，在城市更新中補償標(biāo)準(zhǔn)更高；土地整備由政府主導(dǎo)，補償更加注重公平和公益，補償標(biāo)準(zhǔn)低于城市更新。補償標(biāo)準(zhǔn)的差異造成土地權(quán)利人收益預(yù)期差異，往往更加傾向于“城市更新”方式，影響政府重大項目實施。

當(dāng)前深莞兩地規(guī)劃發(fā)展較為成熟，基本實現(xiàn)控規(guī)層面的全域覆蓋。城市規(guī)劃確定了某一片區(qū)的主導(dǎo)功能，但城市更新和土地整備往往意味著用地功能的改變。在這一過程中，為了平衡項目經(jīng)濟賬，往往伴隨著規(guī)劃經(jīng)營性用地的改變和增加、居住功能用地的留用。這樣的功能改變存在兩個問題，一是缺乏整體的空間性引導(dǎo)。由于全部采用密度分區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一核算，工改保、商改居、工業(yè)上樓等項目并未嚴(yán)格落實城市規(guī)劃的功能分區(qū)，造成不該改變功能的地方發(fā)生用地功能改變。二是容易造成城市更新碎片化。如果項目規(guī)模足夠大，可形成功能合理分區(qū)、產(chǎn)城融合的空間形態(tài)，但需要政府強有力地主導(dǎo)推動。如果項目實施規(guī)模小，在整備項目內(nèi)留用居住用地，就可能導(dǎo)致工業(yè)與居住功能碎片式混雜，影響城市功能。

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建議 | 打通存量產(chǎn)業(yè)空間城

市更新與土地整備政策機制

打通存量產(chǎn)業(yè)空間城市更新與土地整備政策機制的基本思路是在新一輪國土空間規(guī)劃引導(dǎo)下，創(chuàng)新改造機制，平衡市場預(yù)期，統(tǒng)籌存量二次開發(fā)利益。

存量產(chǎn)業(yè)空間二次開發(fā)過程中，權(quán)利人的訴求核心是獲得城市更新政策水平的補償收益，政府的訴求核心是收儲產(chǎn)業(yè)用地，而通過推進(jìn)兩種存量開發(fā)模式政策機制并軌，保障項目順利實施，可極大降低雙方由于政策標(biāo)準(zhǔn)不一致帶來的“內(nèi)耗”，釋放城市產(chǎn)業(yè)空間。

在現(xiàn)行城市更新機制下，權(quán)利人獲得規(guī)劃經(jīng)營性用地，而政府僅能獲得道路、綠地、教育等非經(jīng)營性用地，產(chǎn)業(yè)用地短缺問題難以破解。

而采用土地整備的方式推進(jìn)，面對現(xiàn)狀建成的廠房，政府則需要在項目前期階段付出大量土地整備成本，對當(dāng)前政府財政造成較大負(fù)擔(dān)，同時由于土地整備補償標(biāo)準(zhǔn)較低，極大影響項目推進(jìn)可實施性。

通過探索土地整備與城市更新融合的新方式，政府主導(dǎo)，引進(jìn)市場主體，政府整備收儲產(chǎn)業(yè)用地，在整個項目過程中政府沒有現(xiàn)金流壓力，且可獲得經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)政府與業(yè)主雙贏，大大提升項目可行性。

為實現(xiàn)城市更新與土地整備的并軌，需要重塑存量產(chǎn)業(yè)空間二次開發(fā)“政策邊界”，完善以下政策機制：

市場對于不同區(qū)位、不同項目獲利預(yù)期不同，也造成熱點地區(qū)（尤其是城市中心區(qū)）城市更新項目爭奪激烈，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)（一般在城市外圍區(qū)）更新乏力，加劇區(qū)域的發(fā)展不平衡。

建立以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，“權(quán)益容積+增益容積”為核心的城市更新和土地整備利益機制，有助于減少因為規(guī)劃和區(qū)位差別帶來的增益差異，穩(wěn)定權(quán)利人和市場預(yù)期?，F(xiàn)狀權(quán)益容積由土地產(chǎn)權(quán)是否合法、現(xiàn)狀用地功能、建筑使用功能、現(xiàn)狀容積率、所在區(qū)域基準(zhǔn)地價、距離地鐵站點距離等綜合確定。

在鎖定現(xiàn)狀權(quán)益容積的基礎(chǔ)上，若發(fā)生“規(guī)劃功能調(diào)整”的情況，增益部分應(yīng)當(dāng)由政府與業(yè)主共享，而非業(yè)主獨享。政府可通過交易容積、回收產(chǎn)業(yè)用地的方式兌現(xiàn)規(guī)劃增益部分權(quán)益，此部分用地也可用于解決留用地指標(biāo)的歷史遺留問題。

引進(jìn)“權(quán)益容積”機制，有利于平衡市場存量開發(fā)預(yù)期。

建立統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)能夠保障權(quán)利人現(xiàn)狀權(quán)益兌現(xiàn)的公平性，是消弭城市更新和土地整備政策邊界的關(guān)鍵。參考深圳經(jīng)驗，引進(jìn)合法用地比例機制，統(tǒng)一制定存量二次開發(fā)的土地貢獻(xiàn)、容積計算、貨幣補償、稅費調(diào)節(jié)等標(biāo)準(zhǔn)。

以國土空間規(guī)劃確定的開發(fā)強度分區(qū)（密度分區(qū)）為基礎(chǔ)，通過建立基于地價的城市更新和土地整備對價平臺，可以對不同區(qū)位、不同規(guī)劃功能項目的價值進(jìn)行統(tǒng)一計算，折算為統(tǒng)一的規(guī)劃容積，變二維的用地管理為三維的容積管理，政府直接對項目容積進(jìn)行管理，不同項目之間可以進(jìn)行容積的統(tǒng)籌和交易，將政府管理與市場動力相結(jié)合，推動存量開發(fā)制度創(chuàng)新。

以國土空間規(guī)劃功能單元和容積管理平臺為基礎(chǔ)，鼓勵核心高地價地區(qū)的高價值項目與外圍低地價地區(qū)項目進(jìn)行統(tǒng)籌，鼓勵“工改居”、“工改商”項目與土地整備項目統(tǒng)籌，推動不同地區(qū)城市更新與土地整備項目的容積流動，實現(xiàn)利益合理分配，增強低熱度地區(qū)項目實施可行性，以達(dá)到不同存量二次開發(fā)方式的價值平衡，實現(xiàn)中心城市地區(qū)居住開發(fā)和外圍片區(qū)產(chǎn)業(yè)用地整備的目標(biāo)。